《領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維十講》

　　劉銳 著

　　中國(guó)法制出版社

　　2019年5月

　　領(lǐng)導(dǎo)干部為什么要有法治思維

　　朱晨凱

    “2015年我去一個(gè)地方宣講十八屆四中全會(huì)精神，接我的司機(jī)聽(tīng)說(shuō)我是法學(xué)教授，便說(shuō)中國(guó)再不搞法治真的不行了。2018年11月17日晚，北京市海淀區(qū)五道口依舊不斷重復(fù)上演中國(guó)式過(guò)馬路�？稍卩须s的人群中，一對(duì)年輕戀人的對(duì)話異常清晰。女孩拉著男孩的手說(shuō)：‘走，別人都走了。’‘別人走我們也不能走，現(xiàn)在是紅燈’，男孩微笑著說(shuō)。兩人靜靜地站在那里，直到綠燈亮起。”

    這段話，是本書(shū)作者，中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）政法部教授、博士生導(dǎo)師劉銳在序言里的開(kāi)篇語(yǔ)。此情此景，讓作者感慨萬(wàn)分，也由此提出了本書(shū)的核心觀點(diǎn)：中國(guó)需要法治，別無(wú)出路，法治需要我們每一個(gè)人的信仰和堅(jiān)守，尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部要樹(shù)立法治思維。因?yàn)榉ㄖ蔚臅r(shí)代需要法治思維，領(lǐng)導(dǎo)干部是全面依法治國(guó)的“關(guān)鍵少數(shù)”。

    本書(shū)采用干部教育培訓(xùn)講壇的形式，突出問(wèn)題導(dǎo)向，結(jié)合黨的十九大以來(lái)重要法治論述，圍繞領(lǐng)導(dǎo)干部為什么應(yīng)當(dāng)具備法治思維、應(yīng)當(dāng)具備什么樣的法治思維以及如何提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維這三個(gè)核心問(wèn)題進(jìn)行講解，以期提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)，能夠自覺(jué)運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定，推進(jìn)法治政府建設(shè)。

    書(shū)中指出，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)具備規(guī)則性思維、合法性思維、程序性思維、權(quán)義性思維、契約型思維和權(quán)責(zé)性思維六個(gè)方面的法治思維能力�；�本要求是：先立規(guī)矩后辦事，立好規(guī)矩再辦事；合乎法律文本的具體規(guī)定，合乎法律的目的、原則和精神；要有程序，且程序應(yīng)正當(dāng)；以權(quán)利、義務(wù)為工具去審視、調(diào)整社會(huì)關(guān)系，處理社會(huì)矛盾，認(rèn)真對(duì)待權(quán)利，切實(shí)履行義務(wù)；要尊重契約，相信市場(chǎng)的力量；有權(quán)必有責(zé)，權(quán)責(zé)要相當(dāng)。本書(shū)圍繞上述內(nèi)容，分析現(xiàn)狀、找準(zhǔn)問(wèn)題、提出對(duì)策，為領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政及決策提供指導(dǎo)。

　　【精彩書(shū)摘】

    ■認(rèn)清法治的真面目，需要多維度、多視角的透視

    法治究竟是什么?簡(jiǎn)單來(lái)講，法治就是規(guī)則之治、法律之治、良法之治。我們一定要相信制度的力量、法治的力量。人們常說(shuō)，好的制度可以使壞人變?yōu)楹萌耍�而壞的制度將使好人變�(yōu)閴娜�，同樣表達(dá)的是制度的力量。李克強(qiáng)總理多次強(qiáng)調(diào)“改革是中國(guó)最大的紅利”，這里講的改革紅利某種程度上講就是制度改革的紅利。相信制度的力量，法律的力量，就是相信法治的力量，因?yàn)榉ㄖ问且?guī)則之治、法律之治。要知道當(dāng)今大國(guó)間的較量主要是制度的較量，中國(guó)與美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家相比，不僅在硬實(shí)力方面還有不小差距，在軟實(shí)力方面的差距則更大，如果有一天中國(guó)向世界大量輸出制度了，中國(guó)就真正崛起了。

    當(dāng)然，要認(rèn)清法治的真面目，就需要多緯度、多視角的透視。復(fù)雜點(diǎn)講，法治是一種狀態(tài)，是公權(quán)力得到規(guī)范制約、私權(quán)利得到有效保障的狀態(tài)，這樣的狀態(tài)也是我國(guó)法治建設(shè)的理想目標(biāo)；法治是一種方法，這源于法律的工具價(jià)值，我們強(qiáng)調(diào)法治的工具價(jià)值，但反對(duì)將法治僅僅視為工具的工具主義傾向，世界上很多國(guó)家的憲法明確將法治列為其價(jià)值目標(biāo)之一，法治多少帶有工具主義的味道；法治是一個(gè)過(guò)程，英、法等資本主義國(guó)家實(shí)現(xiàn)法治經(jīng)過(guò)了漫長(zhǎng)的過(guò)程，中國(guó)的歷史很長(zhǎng)但法治化的歷史很短，我們對(duì)中國(guó)的法治化進(jìn)程必須保持足夠的信心和耐心，法治等不得但也急不得；法治是一種觀念、一種文化，法治的實(shí)現(xiàn)，必須伴隨法治的觀念認(rèn)同和文化自覺(jué)，而且只有這樣的法治，才是真正的法治、靠得住的法治。我們追求的法治應(yīng)該如同熟練的駕駛員看見(jiàn)紅燈時(shí)本能反應(yīng)剎車一樣，而不是步行者或騎車人在紅燈亮?xí)r還去糾結(jié)過(guò)不過(guò)。

    ■全面推進(jìn)法治建設(shè)，必然要求樹(shù)立與之相適應(yīng)的思維方式

    客觀地講，我國(guó)的營(yíng)商環(huán)境和市場(chǎng)秩序是與世界第二大經(jīng)濟(jì)體的地位不相稱的。我國(guó)的立法還存在體制不順、機(jī)制不活，法律數(shù)量欠賬不少、法律質(zhì)量有待提高等突出問(wèn)題。法律制度需要轉(zhuǎn)型升級(jí)；執(zhí)法的突出問(wèn)題就是法律對(duì)執(zhí)法自由裁量權(quán)的規(guī)范不到位，不作為、亂作為并存，合法行政的要求還沒(méi)有完全達(dá)到，合理行政、程序正當(dāng)、信賴保護(hù)等原則的貫徹更待時(shí)日；司法的主要問(wèn)題是裁決不公和司法效率有待提高；守法的根本問(wèn)題是公民的守法意識(shí)、規(guī)則意識(shí)還沒(méi)有樹(shù)立，守法的習(xí)慣還未養(yǎng)成，相當(dāng)部分落馬的領(lǐng)導(dǎo)干部都聲稱自己不懂法就很能說(shuō)明問(wèn)題之嚴(yán)重。

    安邦保險(xiǎn)公司原董事長(zhǎng)吳小暉在庭審中說(shuō)“我不懂法”，表面上是企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)法律知識(shí)欠缺、法律風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)不強(qiáng)的問(wèn)題，背后卻是刑事責(zé)任統(tǒng)一配置造成的法定犯(行政犯)與行政管理法律規(guī)定的割裂，不利于法律責(zé)任的學(xué)習(xí)掌握問(wèn)題，以及對(duì)類似市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)犯罪打擊不力造成的刑事責(zé)任“閑置”問(wèn)題。“安邦事件”表面上是企業(yè)違規(guī)、監(jiān)管部門監(jiān)管不力的問(wèn)題，深層次卻是立法責(zé)任配置不充分、監(jiān)管手段不足的問(wèn)題，以及刑事責(zé)任機(jī)制啟動(dòng)不及時(shí)，非法集資類犯罪認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不清晰的問(wèn)題。

    全面推進(jìn)法治建設(shè)時(shí)代，必然要求樹(shù)立與之相適應(yīng)的思維方式。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力，努力推動(dòng)形成辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，在法治軌道上推動(dòng)各項(xiàng)工作。

    ■法治思維首先表現(xiàn)為規(guī)則思維

    一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)是，總的來(lái)講，我國(guó)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治素養(yǎng)還不是很高，在這樣的背景下，通過(guò)提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力，進(jìn)而提高其依法執(zhí)政、依法行政、依法辦案的能力，顯然是一個(gè)不錯(cuò)的突破口。

    北京大學(xué)教授姜明安說(shuō)，“有什么樣的思維，就會(huì)產(chǎn)生什么樣的結(jié)局”。奧地利哲學(xué)家維特根斯坦說(shuō)，“一旦新的思維方式得以確立，舊的問(wèn)題就會(huì)消失；實(shí)際上人們很難再意識(shí)到這些舊問(wèn)題……”對(duì)于各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部來(lái)說(shuō)，要求其掌握太多的法律知識(shí)不僅不現(xiàn)實(shí)，也沒(méi)那個(gè)必要。只要思維方式轉(zhuǎn)變了，有些問(wèn)題可能就消失了；只要思維方式轉(zhuǎn)變了，就必然會(huì)想到運(yùn)用法治方式解決問(wèn)題或推動(dòng)問(wèn)題的有效解決。

    法治思維首先表現(xiàn)為規(guī)則思維，而這一思維的基本要義就是先立規(guī)矩后辦事，立好規(guī)矩再辦事。先立規(guī)矩后辦事的民間表達(dá)就是“丑話說(shuō)在前面”，表現(xiàn)在立法和改革的關(guān)系上就是先立法后改革、重大改革于法有據(jù)；表現(xiàn)在法律原則上就是法不溯及既往，當(dāng)因處理歷史遺留問(wèn)題需要制定規(guī)則突破這一原則時(shí)，就必須充分考慮市場(chǎng)主體的利益，盡可能對(duì)市場(chǎng)主體友好，因?yàn)楫?dāng)初規(guī)則不到位的責(zé)任要么在人大，要么在政府，無(wú)論如何不在市場(chǎng)主體。而立好規(guī)矩再辦事所對(duì)應(yīng)的是良法善規(guī)好標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)矩不僅要有，還要好，好規(guī)矩包括良法、善規(guī)以及好標(biāo)準(zhǔn)。我們實(shí)踐中的很多問(wèn)題，表面上是執(zhí)法、司法或守法問(wèn)題，背后往往與立法質(zhì)量有很大關(guān)系。

    比如，牽動(dòng)億萬(wàn)國(guó)人神經(jīng)的“疫苗”事件，簡(jiǎn)單看是執(zhí)法的問(wèn)題(監(jiān)管不力)、司法的問(wèn)題(相關(guān)判決可能不公)，但究其根源，與立法不良不無(wú)關(guān)系，如政府采購(gòu)評(píng)審專家的獨(dú)立性無(wú)法保障，權(quán)責(zé)設(shè)置不匹配，報(bào)酬過(guò)低無(wú)法吸引優(yōu)秀專家，同時(shí)也不足以支撐相對(duì)嚴(yán)格的責(zé)任。

    生活中也不乏相似的問(wèn)題。記得一次課間休息，一位司長(zhǎng)向我分享了他請(qǐng)保姆的體會(huì)。幾年前，他連續(xù)換了四個(gè)保姆，總感覺(jué)保姆不行，為此傷透了腦筋。有一天，他終于想通了，原來(lái)不是所有的保姆都不行，而是他的思維方式出了問(wèn)題，以父母的標(biāo)準(zhǔn)要求保姆，保姆無(wú)法做到�；蛟S將自己的高標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)加于他人是我們?nèi)祟惖奶烊粌A向，因此，“退一步海闊天空”在很多時(shí)候是成立的，當(dāng)然，無(wú)原則、無(wú)底線的妥協(xié)退讓也是不利于法治建設(shè)的。

    ■領(lǐng)導(dǎo)干部要樹(shù)立合法思維

    法治思維要求作為公權(quán)力執(zhí)掌者的領(lǐng)導(dǎo)干部樹(shù)立合法思維，而合法思維的核心是兩點(diǎn)，一是合乎法律法規(guī)的具體規(guī)定，二是在法律法規(guī)沒(méi)有規(guī)定或規(guī)定不明時(shí)合乎立法目的、法律原則和法治精神。

    實(shí)踐中，我們之所以很容易將一些行政違法，甚至連行政違法都?jí)虿簧系男袨檎J(rèn)定為犯罪，關(guān)鍵在于我們的有些刑事辦案人員，甚至個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)沒(méi)有很好理解把握刑法的立法目的和基本原則。

    比如，引起社會(huì)高度關(guān)注的“鴻茅藥酒案”，起初很多人在質(zhì)疑警察跨省抓人的合法性。其實(shí)，本案的關(guān)鍵根本不在警察跨省抓人，警察是有這個(gè)權(quán)力的。這個(gè)案件真正需要關(guān)注的是在“事實(shí)不清、證據(jù)不足”的情形下，為什么非要抓捕一個(gè)對(duì)社會(huì)危險(xiǎn)沒(méi)那么大的人，而且拘留之后不能取保候?qū)�，羈押長(zhǎng)達(dá)一百多天。多位刑法學(xué)者認(rèn)為，涉案文章并未捏造事實(shí)，警方以損害商譽(yù)罪抓捕譚某某，違反了罪刑法定原則；其被羈押一百多天，違反了比例原則。如果有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)具備合法思維，了解刑法保障自由的立法目的和罪刑法定原則，以及行政執(zhí)法的比例原則，類似這樣嚴(yán)重傷害法治的事件就會(huì)少發(fā)生或不發(fā)生。